O Banco Mundial, que defendeu durante décadas políticas de liberalização econômica e maior protagonismo do mercado, reabilitou a política industrial em seu relatório “Industrial Policy for Development: Approaches in the 21st Century” [Política Industrial para o Desenvolvimento: Abordagens no Século 21], divulgado em março. Essa mudança de posicionamento, em meio a um cenário de desaceleração econômica, avanço do protecionismo e disputa tecnológica global, esteve no centro dos debates do seminário “Política Industrial para o Desenvolvimento: O Banco Mundial em Transformação”, realizado nesta sexta-feira (29 de maio), no Instituto de Economia (IE) da Unicamp.
O evento reuniu Marcos Chiliatto, diretor executivo do Banco Mundial no Brasil, egresso do IE, e os coautores do relatório, a portuguesa Ana Margarida Fernandes e o norte-americano Tristan Reed.
Chiliatto destacou que a mudança de posição da instituição representa uma revisão importante de um modelo predominante desde os anos 1990, no contexto do chamado Consenso de Washington. “Naquela época, o Banco Mundial tinha uma posição muito reticente com relação à política industrial. Existe um documento clássico publicado em 1993, chamado “O Milagre do Leste Asiático”. A própria ideia de ‘milagre’ já carregava uma interpretação de que o sucesso asiático não vinha da política pública, mas de condições muito específicas, difíceis de reproduzir”, explica.
Segundo ele, a leitura predominante naquele período era de que experiências de industrialização conduzidas pelo Estado, como as observadas no Leste Asiático, tinham baixa possibilidade de replicação em outros países e alto risco de fracasso. “O banco recomendava que os países não seguissem esse caminho, defendendo que eles deveriam se concentrar em estabilidade macroeconômica e deixar que os mercados produzissem o desenvolvimento”, completa.
Chiliatto destaca que essa posição sempre encontrou resistência em instituições como a Unicamp. “O Instituto de Economia sempre teve uma tradição crítica. Por isso, fiz questão de apresentar o relatório na Unicamp, que teve professores que ajudaram a construir uma perspectiva própria latino-americana sobre desenvolvimento”, afirma.
No relatório, o diagnóstico é de que a visão anterior “envelheceu mal como um disquete”. “[O novo relatório é] basicamente um reconhecimento de que as evidências acumuladas ao longo dos últimos 30 anos mostram que vários países — ricos e em desenvolvimento — fizeram política industrial com resultados importantes.”
Segundo ele, o estudo mapeou experiências em mais de 180 países e concluiu que a política industrial tem maior possibilidade de ser replicada do que se imaginava nos anos 1990. “Os professores da Unicamp certamente dirão que essas evidências já existiam antes. Mas o importante é que agora o Banco Mundial reconhece isso institucionalmente.”
Chiliatto comparou o papel da instituição ao de um banco de desenvolvimento. “O Banco Mundial funciona, em certa medida, como um BNDES global. Ele oferece financiamento de longo prazo para infraestrutura, energia e políticas públicas, mas também leva conhecimento e experiências acumuladas em diferentes países.” Como exemplo, cita a parceria da instituição na criação do Bolsa Família. “Quando o presidente Lula lançou o programa, o Banco Mundial participou do desenho da política, da concepção e da construção do Cadastro Único. Depois, essa experiência brasileira foi levada para vários países africanos”, conta.
Segundo o diretor, países emergentes como Brasil, México, Colômbia e Indonésia passaram a defender que o Banco Mundial também pudesse atuar como parceiro em estratégias de política industrial. “Se o banco podia colaborar em políticas sociais, por que não poderia colaborar também em política industrial? Essa demanda foi crescendo ao longo do tempo.” Para Chiliatto, o novo relatório representa justamente essa mudança institucional. “É uma revisão importante. Quando novas evidências mostram que uma posição estava equivocada, é preciso revê-la. Na ciência, é assim que funciona.”
“O relatório recebe críticas tanto de economistas heterodoxos quanto ortodoxos. Muitos dizem que essa mudança ainda é tímida, e essa crítica faz sentido. O banco continua insistindo na importância de fundamentos como educação, infraestrutura, estabilidade macroeconômica e responsabilidade fiscal”, destaca. Ainda assim, Chiliatto considera que a mudança já representa um passo significativo. “O fato de o Banco Mundial reconhecer explicitamente que políticas industriais podem funcionar e serem replicáveis já é uma transformação institucional importante.”
Atento ao tema
A economista Ana Margarida Fernandes, uma das coautoras, destaca a relevância de debater o relatório, que levou cerca de um ano e meio para ser elaborado. “É importante mostrar que o Banco Mundial está atento. Foi um processo longo, de muita análise de dados, estudos e evidências.”
Segundo ela, o objetivo foi reunir e analisar sucessos e fracassos de políticas industriais em diferentes países nas últimas décadas. “Escrevemos este relatório para poder informar melhor os países emergentes sobre o que pode funcionar, o que pode correr bem e quais são as possibilidades.”
O Brasil contou com uma série de apresentações do relatório, no Ministério da Fazenda, em Brasília, em uma conferência sobre política industrial no Rio de Janeiro, e na Fundação Getulio Vargas (FGV), em São Paulo, antes do seminário na Unicamp. “Houve perguntas difíceis, algumas críticas também, mas estamos satisfeitos com o fato do Banco Mundial tratar deste tema”, afirmou.
O economista norte-americano Tristan Reed, coautor do relatório, lembrou que um dos principais objetivos do estudo foi entender, a partir de evidências recentes, quais instrumentos de política industrial realmente funcionam. Segundo ele, durante muito tempo o debate ficou excessivamente concentrado em subsídios ou proteção tarifária, quando, na prática, políticas industriais envolvem um conjunto muito mais amplo de instrumentos, como qualificação profissional, infraestrutura, financiamento, apoio à inovação, universidades e instituições de pesquisa. “Muitas vezes, os maiores impactos não vêm apenas de incentivos fiscais, mas da construção de capacidades produtivas e tecnológicas ao longo do tempo”, afirma.
O economista observou ainda que políticas industriais eficazes exigem coordenação institucional e continuidade. Segundo ele, países que conseguiram avançar tecnologicamente combinaram apoio estatal com metas claras de desempenho, competição entre empresas e mecanismos de avaliação. “O importante não é simplesmente proteger setores, mas criar condições para que empresas aprendam, inovem e se tornem competitivas”, completa.
Reed aponta que “transformações estruturais levam tempo. Construir capacidades tecnológicas, formar mão de obra qualificada e consolidar novos setores produtivos não acontece rapidamente.”
Segundo o economista, o relatório procura justamente oferecer um conjunto de evidências práticas para orientar governos na formulação dessas políticas. “A questão hoje não é mais se os países devem ou não fazer política industrial, mas como desenhar políticas mais eficazes, adaptadas às capacidades e aos objetivos de cada economia”, concluiu.
Orientações práticas
O relatório reabilita a política industrial ao analisar o crescimento global mais lento, a transformação do mercado de trabalho, o avanço da automação, o aumento do protecionismo e a disputa tecnológica entre países. O texto traz orientações práticas, baseadas em evidências de mais de 60 economias, e identifica abordagens específicas para que os governos utilizem a política industrial com diferentes objetivos: gerar divisas, criar empregos, reduzir a poluição ou fortalecer a segurança e a resiliência.
O documento identifica 15 instrumentos de política industrial, organizados em três grupos: insumos públicos direcionados, incentivos de mercado e intervenções macroeconômicas. Entre eles estão parques industriais, programas de qualificação profissional, apoio à exportação, subsídios empresariais, exigências de conteúdo local, compras governamentais e incentivos à inovação.
Os dados apresentados mostram que, entre as economias de renda média-alta, os subsídios totais às empresas representam atualmente uma média de 4,2% do Produto Interno Bruto (PIB), o valor mais alto já registrado. Em outras palavras, a política industrial nunca desapareceu: os governos a praticaram enquanto o Banco Mundial pregava o contrário.
Um dos pontos centrais do relatório é a crítica ao uso indiscriminado de medidas protecionistas. Em um dos trechos mais enfáticos, os autores afirmam que muitos governos ainda utilizam “marretas” quando deveriam trabalhar com “bisturis”, ao comparar tarifas amplas e subsídios generalizados com instrumentos mais precisos e direcionados. O texto defende ainda que políticas industriais tenham prazo definido e sejam constantemente avaliadas. A recomendação é de que governos retirem incentivos quando empresas não atingirem metas de desempenho, inovação e competitividade.
Ao final, o documento sintetiza a nova posição do Banco Mundial em uma formulação pragmática: a questão já não é mais decidir se governos devem ou não fazer política industrial, mas descobrir quais instrumentos funcionam em cada contexto e como evitar desperdício de recursos públicos.
O relatório está disponível online
Acúmulo histórico de reflexão sobre o tema
Na abertura, o diretor do IE, Célio Hiratuka, lembrou a tradição do Instituto nos estudos sobre o tema. “[Estou] feliz pela presença de especialistas”, destacou. O professor do IE André Biancarelli, organizador do seminário, ressaltou que a realização do debate na Unicamp carrega um peso simbólico. “Aqui existe um acúmulo histórico de reflexão sobre desenvolvimento, indústria e papel do Estado. A Unicamp sempre teve economistas que defendem políticas industriais mesmo quando isso virou quase um palavrão nos anos 1990”, diz.
Professores do IE ligados ao debate desenvolvimentista brasileiro, como Mariano Laplane e Renato Garcia, também participaram do evento. Laplane apontou que o relatório representa uma inflexão importante e reconhece algo que diversos pesquisadores do campo do desenvolvimento já vinham apontando há décadas: mercados, sozinhos, não conseguem produzir as transformações estruturais necessárias para reduzir desigualdades e ampliar capacidades produtivas.
“Há hoje um reconhecimento maior de que políticas públicas, coordenação estatal e instituições têm papel decisivo nos processos de desenvolvimento”, afirmou. Laplane também chamou atenção para os desafios enfrentados por países em desenvolvimento diante das novas disputas tecnológicas e da reorganização da economia mundial. “Construir capacidades produtivas exige tempo, coordenação institucional e investimentos contínuos em ciência, tecnologia e educação”, afirmou.
O professor do IE Renato Garcia ressaltou que o debate sobre o tema faz parte de uma trajetória histórica. Ele foi aluno do economista Wilson Suzigan, referência nacional nos estudos sobre desenvolvimento industrial, falecido em abril, na disciplina Política Industrial e Desenvolvimento, hoje ministrada por ele no Instituto de Economia. “Foi ali que aprendi que política industrial é, antes de tudo, uma política de desenvolvimento”, diz.
“O professor Suzigan sempre defendia que os países ricos criticavam a política industrial no discurso, mas continuavam utilizando instrumentos de apoio tecnológico, científico e produtivo”, lembra. Garcia observa que o novo relatório reconhece que políticas industriais podem impulsionar inovação, produtividade e geração de empregos, desde que sejam usadas com objetivos claros, capacidade técnica e mecanismos de avaliação.
Garcia destaca que o novo relatório incorpora parte desse debate acumulado ao reconhecer que não existe um modelo único. “O relatório reconhece algo que aqui sempre foi debatido: desenvolvimento não acontece sem estratégia, instituições e política pública”, completa.
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