Receitas de eficiência para a arrecadação dos municípios

Medidas trazem inovação ao fisco de cidades paulistas

Qual o papel da inovação, seja ela tecnológica ou gerencial, na melhoria da arrecadação de tributos nos municípios brasileiros? A tese de doutorado intitulada “Eficiência da arrecadação tributária e uso de práticas de inovação na administração tributária dos governos locais”, defendida no Programa de Pós-Graduação em Administração da Faculdade de Ciências Aplicadas (FCA) da Unicamp, chama a atenção para esse tema central nas finanças públicas brasileiras e pode apoiar a elaboração e implementação de políticas nas cidades.

O trabalho, de autoria de Jair Manoel Casquel Júnior e orientado pelos professores Otávio Gomes Cabello e Gustavo Hermínio Salati Marcondes de Moraes, parte de um dado revelador: em média, 70% das receitas municipais vêm de transferências dos estados e da União, enquanto apenas 22% são próprias — os 8% restantes vêm de outras fontes de receita. Dentro dessa parcela, um trio de tributos locais representa 80% do total arrecadado: Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN) e Imposto Sobre a Transmissão de Bens Imóveis (ITBI). Segundo os autores, essa dependência compromete a capacidade de autogestão das prefeituras e torna as cidades vulneráveis a crises e mudanças nas regras de repasse, além de sujeitas a decisões estaduais ou federais.

“O pacto federativo brasileiro garante, em teoria, a autonomia tributária aos municípios, mas, na prática, a maior parte da receita ainda vem de fora. Essa dependência cria fragilidade financeira e gerencial, limitando o planejamento local. Portanto, aumentar a eficiência na arrecadação das receitas próprias é vital para garantir a independência e a capacidade de investimento dos municípios”, explica Cabello.

No início, o estudo foi planejado com uma amostra de 80 municípios paulistas com população superior a 100 mil habitantes, no período de 2013 a 2022. Essa amostra inicial foi selecionada de forma intencional devido ao seu peso no Produto Interno Bruto (PIB) e na população do Estado. No entanto, para a primeira etapa metodológica, que exigia a coleta de dados detalhados sobre a administração tributária via Lei de Acesso à Informação (LAI), houve uma redução significativa de municípios, pois muitos não forneceram as informações solicitadas — o que já aponta um problema de transparência pública. Por conta disso, a amostra final da análise quantitativa de eficiência na arrecadação foi reduzida para 19 municípios, nos casos do IPTU e ISSQN, e 18 municípios para a análise do ITBI.

Duas ferramentas principais foram combinadas na análise dos dados levantados: a Análise Envoltória de Dados (DEA, do inglês Data Envelopment Analysis) e o Índice de Malmquist. A DEA compara a eficiência entre municípios, observando quais conseguem gerar mais arrecadação com menos recursos, ajustando os resultados por fatores como tamanho populacional, PIB local e base imobiliária. Já o Índice de Malmquist analisa a evolução da eficiência ao longo do tempo, revelando se os municípios melhoraram ou pioraram entre 2013 e 2022. Além disso, a pesquisa utilizou a Análise Qualitativa Comparativa com Conjuntos Fuzzy (fsQCA), uma técnica que identifica combinações de fatores, e não causas isoladas, associadas à eficiência. “Essa abordagem inovadora permite nuances, considerando graus de implementação das práticas, e não apenas a presença ou ausência delas”, esclarece Casquel Júnior.

Segundo o pesquisador, os resultados explicitaram que não existe fórmula única para alcançar eficiência e que a inovação, isoladamente, não constitui uma solução mágica para os desafios existentes. “Diferentes combinações de estratégias podem levar a bons resultados, dependendo do contexto local e do tipo de tributo. Mas a inovação, por si só, não opera milagres. Se não há um plano de gestão eficiente, que integre a utilização da tecnologia e gerencie os dados gerados por ela, não funciona”, afirma Casquel Júnior, que questiona: “De que adianta, por exemplo, contratar uma empresa especializada para gerar certos tipos de dados, se não há um sistema público no qual estes dados podem ser inseridos e analisados?”.

Particularidades tributárias

No caso do IPTU, práticas de geoprocessamento e atualização cadastral dos imóveis foram fundamentais no aumento da eficiência na arrecadação. O trabalho também mostrou que programas de incentivo à arrecadação podem ser úteis, mas servem apenas para compensar parcialmente as perdas em cidades com menor estrutura técnica para atualização cadastral de imóveis ou para exploração de recursos de geoprocessamento. A atualização da Planta Genérica de Valores (PGV), que estabelece o valor venal dos imóveis, também é relevante, embora seu impacto dependa da integração com outras medidas.

Em relação ao ISSQN, os fatores analisados incluíram o cadastro de contribuintes, a retenção do tributo na fonte, a existência de um Núcleo de Inteligência Fiscal (NIF), o uso de regimes de estimativa e programas de incentivo à emissão de Nota Fiscal de Serviços eletrônica (NFSe). Segundo o orientador da pesquisa, os resultados mostram que a presença de NIFs e regimes de estimativa são comuns em municípios eficientes, mas o simples fato de existir um NIF não garante sucesso. “O que importa é como ele opera, suas ferramentas e a integração com diferentes práticas e sistemas. De modo geral, a eficiência depende de combinações de práticas, e não de uma política isolada. A base de dados e processos administrativos sólidos são o que permite que a inovação funcione”, afirma Cabello. “Implementar bem é tão importante quanto escolher o que implementar.”

Já o ITBI mostra-se o mais complexo, pois a eficiência de sua arrecadação depende de um pacote integrado de ações: cadastros bem feitos, base de cálculo adequada — preferencialmente com valor real da transação —, e PGV específica para o imposto e ferramentas digitais, como portais e aplicativos. A pesquisa mostra que apenas a combinação robusta desses fatores leva à alta eficiência e aponta o município de São Paulo como um bom exemplo dessa abordagem integrada.

Os pesquisadores também refletem se o desafio da eficiência arrecadatória depende não apenas da inovação dentro das regras atuais, mas também de repensar o próprio federalismo fiscal brasileiro, questionando se o modelo de financiamento vigente permite, de fato, a autonomia de que os municípios precisam. Assim, a pesquisa oferece caminhos possíveis para fortalecer as finanças municipais, mostrando que a inovação, quando bem planejada e contextualizada, pode ser uma ferramenta real de desenvolvimento local.

“A relevância prática do debate que propusemos é enorme. Melhorar a eficiência da arrecadação significa mais recursos para políticas públicas de saúde, educação, transporte e segurança, além de uma distribuição mais justa da carga tributária, combatendo a sonegação e aliviando quem já paga corretamente”, avalia Casquel Júnior, que sintetiza: “O segredo está na combinação estratégica entre tecnologia, boa gestão e adaptação ao contexto local.”