A avaliação que o secretário não contrataria
Há alguns anos, depois de apresentar uma metodologia e os resultados de uma avaliação de políticas públicas em uma reunião do Conselho Nacional de Secretários Estaduais de Planejamento (Conseplan), recebi de uma das pessoas presentes um comentário tão elogioso quanto desconcertante. A apresentação havia sido muito boa, disse ela. A metodologia era rigorosa e abrangente, e os resultados objetivos levantavam questões importantes. Antes mesmo que meu ego pudesse usufruir do elogio, ela arrematou: “Eu jamais contrataria um trabalho desse tipo.”
A explicação foi direta. Uma avaliação tão cuidadosa inevitavelmente encontraria problemas – falhas de desenho, dificuldades de execução, resultados abaixo do esperado, efeitos não previstos. A oposição se encarregaria de transformar cada achado em denúncia contra o governo. Essa pessoa, porém, não tinha nenhuma segurança de que conseguiria utilizar as conclusões para aperfeiçoar a política. Assumiria imediatamente os custos de revelar os problemas, sem controlar as condições necessárias para enfrentá-los.
Lembrei-me desse episódio ao ler o artigo recente de Simon Schwartzman, “Nos ouvidos do rei”, publicado em O Estado de S. Paulo em 10 de julho de 2026. Schwartzman chama a atenção para uma dificuldade conhecida por quem trabalha com políticas públicas. Formular bons diagnósticos e boas propostas, baseadas em evidências, é apenas uma parte do trabalho. Para produzir mudanças, eles precisam atravessar a desconfiança política, as restrições orçamentárias e a capacidade de execução dos governos. As evidências podem ajudar a rever crenças e orientar escolhas, mas não removem os custos, os interesses e os conflitos envolvidos em qualquer mudança.
Todos parecem concordar que políticas públicas devem ser avaliadas. A avaliação está associada à boa gestão, à transparência, ao uso racional dos recursos e ao aprendizado institucional. A concessão do Prêmio Nobel de Economia a pesquisadores que desenvolveram metodologias de avaliação reforçou ainda mais a presença e a importância da avaliação para as políticas públicas.
Mas essa concordância quase universal esconde uma pergunta desconfortável: por que um governante contrataria uma avaliação independente e aprofundada se os riscos políticos dos resultados recaem sobre ele, enquanto os benefícios são incertos e sua capacidade de utilizar as recomendações é limitada?
Esta é a primeira de três conversas sobre os paradoxos da avaliação de políticas públicas. Nesta, focaremos os incentivos políticos para avaliar – ou para evitar avaliações que possam revelar mais do que o governante deseja ou consegue enfrentar. Na segunda, discutiremos os limites das próprias avaliações: o que elas conseguem medir, explicar e atribuir às políticas. Na terceira, trataremos da distância entre produzir conhecimento, aprender com ele e transformar efetivamente uma política pública.
O risco é certo; a mudança, incerta
Seria fácil atribuir a fala daquele secretário à resistência dos políticos à avaliação, à transparência ou às evidências. Mas seria injusto: ele não estava questionando a qualidade da avaliação, estava colocando em dúvida a racionalidade política de contratá-la. Seu comentário revelava um cálculo que merece ser levado a sério.
De fato, os custos políticos de uma avaliação tendem a ser imediatos, concentrados e visíveis. Os benefícios, ao contrário, são incertos, dispersos e frequentemente demorados. Um problema identificado hoje pode ganhar uma manchete amanhã. Uma correção bem-sucedida talvez produza resultados apenas vários anos depois, quando outro governo estiver no poder.
A culpa também tende a ser concentrada, enquanto o mérito é difuso. Políticas públicas têm história. Acumulam decisões, regras, compromissos, rotinas burocráticas e interesses constituídos ao longo de muitos anos. Ainda assim, aos olhos do público, a avaliação raramente distingue os problemas herdados daqueles produzidos pela administração atual. O governante que encomenda e divulga o estudo de avaliação pode acabar responsabilizado por tudo aquilo que ele revela.
Há ainda outra assimetria. O gestor controla a decisão de contratar a avaliação, mas não controla necessariamente as condições para utilizar seus resultados. Uma recomendação pode exigir recursos adicionais, apoio legislativo, coordenação com outros órgãos, mudanças na burocracia ou o enfrentamento de interesses organizados. Identificar um problema não significa ter poder para resolvê-lo.
Além disso, conhecer cria obrigações. Antes da avaliação, dificuldades podem ser atribuídas à falta de informações, à incerteza ou ao tempo necessário para que os resultados apareçam. Depois que um problema é demonstrado, torna-se mais difícil ignorá-lo. A avaliação não apenas amplia o conhecimento disponível. Ela aumenta a responsabilidade de quem recebeu esse conhecimento.
O dilema do secretário era, portanto, real. O risco de avaliar era imediato e recaía sobre quem contratava. Os benefícios do aprendizado dependeriam de outros atores, de circunstâncias incertas e, muitas vezes, de um tempo político que ultrapassava o mandato.
O risco era certo. A possibilidade de aprender e mudar, não.
Evidências não governam sozinhas
O artigo de Schwartzman examina o mesmo problema a partir de outro ângulo. Enquanto o episódio do secretário coloca em questão os incentivos para produzir uma avaliação, os estudos comentados por Simon mostram o que ocorre quando diagnósticos e propostas já chegaram aos gestores.
Os resultados indicam que gestores públicos podem valorizar evidências, alterar suas crenças e reconhecer a qualidade de uma proposta. Ainda assim, a decisão de agir depende de outros fatores: custo, viabilidade, apoio político, capacidade administrativa e confiança em quem apresenta a recomendação.
Um dos estudos mencionados por Schwartzman mostrou que o conteúdo da proposta não bastava para determinar sua aceitação. Prefeitos tendiam a acolhê-la quando vinha de organizações politicamente alinhadas e a ignorá-la quando era apresentada por grupos identificados com a oposição. Instituições de boa reputação, mas sem alinhamento claro, produziam efeitos intermediários. Ou seja, o mensageiro podia ter um peso maior do que a própria mensagem.
A evidência, portanto, não chega ao governo sem identidade. Sua recepção depende de quem a produz, de quem a apresenta e da confiança – técnica e política, mais política do que técnica, diria eu – atribuída a esses atores. Bons dados, métodos rigorosos e argumentos consistentes não têm força suficiente, por si sós, para orientar decisões.
Essa constatação contraria uma crença bastante difundida entre especialistas em avaliação, pesquisadores e formuladores de políticas: a de que evidências falam por si e, uma vez conhecidas, conduzem naturalmente à ação corretiva. Não é assim que governos funcionam. E, a rigor, não é assim que nenhuma organização funciona.
Decisões públicas são tomadas em ambientes de incerteza, conflito e escassez. Diferentes grupos disputam recursos, prioridades e interpretações sobre os problemas. Uma mesma evidência pode sustentar decisões distintas, dependendo dos objetivos perseguidos, dos riscos envolvidos e da posição de quem decide. Mesmo quando há concordância sobre o diagnóstico, pode não haver acordo sobre o que fazer, quem deve pagar ou quem perderá espaço.
No caso das avaliações, o problema identificado por Schwartzman se torna ainda mais delicado. Não importa apenas a qualidade da evidência, mas também quem a produz, como é recebida e quem terá legitimidade para interpretá-la publicamente. Uma proposta pode ser ignorada sem grandes consequências. A avaliação, ao contrário, frequentemente começa revelando que algo não funcionou como previsto. Ela pode mostrar que os beneficiários mais vulneráveis foram menos alcançados, que os recursos chegaram tarde, que os instrumentos eram inadequados, que os objetivos eram incompatíveis entre si ou que os resultados ficaram muito aquém dos anúncios oficiais. Antes de oferecer uma solução, a avaliação perturba a narrativa de sucesso construída em torno da política.
Ao contratar uma avaliação independente, portanto, o governo não assume apenas o risco de resultados potencialmente incômodos. Também abre espaço para que esses resultados sejam apropriados e interpretados por atores sobre os quais têm pouco ou nenhum controle.
Por isso, o problema não se resume a convencer o governante a ouvir boas recomendações. É preciso compreender por que ele aceitaria produzir e divulgar evidências que podem enfraquecer sua posição antes mesmo que tenha condições de utilizá-las.
Formular propostas certas já é difícil. Produzir diagnósticos rigorosos sobre políticas em curso pode ser ainda mais arriscado.
Avaliar mais não basta
A conclusão não pode ser que os governos devam evitar avaliações rigorosas ou que seus resultados precisem ser protegidos do debate público. Políticas públicas mobilizam recursos da sociedade, afetam direitos e distribuem oportunidades. Devem, portanto, ser examinadas com independência e transparência.
Mas também não basta repetir que é preciso avaliar mais. Tornar avaliações obrigatórias não elimina os incentivos que levam gestores a restringir perguntas, selecionar indicadores, controlar a divulgação dos resultados ou encomendar estudos apenas quando acreditam conhecer antecipadamente as respostas.
Em ambientes políticos nos quais todo problema identificado é imediatamente transformado em prova de incompetência, a avaliação pode estimular mais defesa do que aprendizado. As avaliações continuam a existir, mas não raramente se convertem em exigência burocrática, instrumento de legitimação ou ritual técnico com pouca influência sobre as decisões que de fato importam para a qualidade da política.
A saída não está em reduzir a transparência, nem tampouco em imaginar que a simples obrigatoriedade de avaliar produzirá aprendizado. Enquanto reconhecer um problema for politicamente mais arriscado do que ignorá-lo, haverá incentivos para restringir perguntas, escolher indicadores convenientes e reduzir o alcance das avaliações, que tenderão a ser mais defensivas, controladas e menos úteis para a correção das políticas.
A fala daquele secretário talvez tenha sido menos cínica do que realista. Ele não temia o conhecimento em si. Temia assumir os custos de revelar problemas que talvez não tivesse poder para resolver. O desafio, portanto, não é apenas convencer os governos de que avaliar é importante: é criar condições para que conhecer os problemas não seja mais arriscado do que ignorá-los.
Mas há ainda outra questão. Mesmo quando governos decidem avaliar, até que ponto as avaliações conseguem medir, explicar e atribuir os resultados de políticas que operam em realidades complexas? Essa será nossa próxima conversa.
Esse texto não reflete necessariamente a opinião da Unicamp.
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